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魔鬼在細節-新《土地法》令政府卸膊免負責

2017/6/14 — 11:25

相:論盡媒體

相:論盡媒體

【文:朱加利 澳門時事評論員】

繼去年六月唐曉晴議員就新《土地法》提交解釋性法律,最後被澳門立法會駁回後,近日歐安利議員及鄭安庭議員直接向行政長官提交修法提案,建議對逾期未完成利用的土地,先區別可歸責與不能歸責發展商(承批人)土地,再相應延長後者的土地批給期。

議員再度就新《土地法》提出修法,引起廣大迴響。有意見指修法只會再度開啟「潘朵拉盒子」,令土地「官商勾結、利益輸送」無日休止。因此輿論認為,新《土地法》縱然嚴苛,亦不能輕易修改-畢竟迫使當權者,修定法律限制自己權力的這一步,絕對來得不易。

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但筆者強調,新《土地法》雖走對了方向,但條文充滿漏洞,以致留有很大空間讓政府有機會可以「有權用盡」,無理侵害他人合理權益。

魔鬼在新《土地法》的細節當中

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2014年開始實行的新《土地法》清晰地點出,當土地25年批給限期一過,發展商未完成發展的土地將不被續約,政府亦將宣告批給合約失效進而收回土地;而在土地批給上,政府會進行強制性公開招標,只有與公共利益相關的理由才可獲豁免。

以上無疑打擊民眾痛恨已久的「官商勾結」、「利益輸送」的兩道殺著-囤積居奇在新法底下將受嚴重懲罰;而政府高層亦再難以有機會黑箱作業,難以再「左手交右手」。土地公開招標、懲罰無理囤地,一切一切似乎向著正確方向前進。

但魔鬼在細節,而關鍵正在於條文內的「不可歸責於承批人且行政長官認為充份的理由」。

在一些不會帶來收益的土地發展(無償批給)或發展公共設備的土地批給(專用批給)上,新《土地法》對這些土地的批給續約有特別處理:一旦出現「不可歸責」於發展商的原因,且行政長官認為該原因合理,即使在批給合約限期內未完成土地利用,亦有酌情處理的空間,至少不會立刻宣告合約失效。1

但對於現時爭議點所在的「都市性土地或具有都市利益的土地」,政府在批給合約失效與否的問題上,卻完全不會考慮是否單是發展商導致延誤:法律條文只關注批給合約是否到期,完全沒有記載如何處理出現「不可歸責」發展商原因導致批給合約失效的情況。由此可見,「都市性土地」、「無償批給」及「專用批給」有關批給失效的法律條文存有明顯的「差別待遇」。

「差別待遇」令政府毋須被問責

政府故意在不同種類土地批給製造「差別待遇」,造成政府毋須為其失誤問責的客觀效果。在立法會土地及公共批給事務委員會《第1/V/2015號報告書》之中,筆者發現澳門政府是耽誤發展商土地利用的「慣犯」:報告指政府修改城市規劃、未有訂定規劃條件圖、批則緩慢及沒有通知承批人手續往往是拖延土地發展的重要原因。2

而在澳門法院第1074/2015號案裁決中更加發現,即使合議庭認同由於政府犯上報告書所述的失誤,才導致該發展商未能在限期前完成土地利用;但基於法律的「差別待遇」,法庭在別無選擇的情況下,必須跟從「25年限期」的規定,判發展商敗訴。3

由此可見,法庭作為監察政府施政的重要角色,卻因新《土地法》內的法律漏洞,難以捍衛發展商的合理權益之餘,亦難以要求政府為自己的行政失誤負上責任。若然不針對新《土地法》的問題進行修訂,長久下去只會縱容政府在法律框架下繼續行政低效、繼續失當犯錯及繼續製造社會問題,讓社會向著錯誤的方向發展。

限制政府權力要全面

筆者絕對認同限制政府權力,是澳門政府走向善治的重要一步。2008年《歐文龍案》揭發的,是政府高層透過工程批給及土地批給進行貪污,當中涉及金額更加是天文數字。不信任政府及厭惡發展商,是當時新《土地法》出現的社會土壤;而在這種社會氛圍下,立法焦點放在收緊行政長官權力、中止土地「利益輸送」之上,絕對無可口非。

土地是澳門最重要、寶貴的發展資源。法律絕對應該規管社會重大利益分配,但卻並非在這邊關扇窗,卻在那邊開道門,在法律上留有空間,讓政府有機會可以「有權用盡」。新《土地法》存在的漏洞,恰恰就為政府留了一道「方便之門」,客觀效果就是政府毋須為其行政失誤問責,在限期一過可以無理強行收地,侵害他人合理權益。現時兩位議員對新《土地法》進行修定,是糾正以往錯誤,向政府全面問責的重要一步。

1 可參閱新《土地法》第48條、第66條及第75條。

2 可參閱立法會土地及公共批給事務委員會《第1/V/2015號報告書》第8至12頁。報告網址

3 可參照澳門法庭就「中院依職權宣告澳娛獲批土地批給合同失效」的新聞公告

 

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