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從東大嶼人工島的效益評估 學習「社會投資回報」計算與「邊際回報遞減定律」

2018/10/25 — 17:47

林鄭月娥在第二份施政報告宣布「明日大嶼」願景計劃

林鄭月娥在第二份施政報告宣布「明日大嶼」願景計劃

首先,政府至今未有就東大嶼人工島或「明日大嶼」計劃的經濟效益評估提供資料,卻已在施政報告決定上馬,令人感到憂慮。然而親政府組織及沒有具名的所謂政府消息人士向公眾給出一個不少於 4,000-5,000 億港元的工程造價,卻沒有提供詳細估算的參數假設和計法,令市民無所適從。我們因此提出了東大嶼人工島的三方面工程造價估算,分別為 (1) 填海造地成本、(2) 對外交通基建成本和 (3) 島上基建及公共設施成本,合共 9,500 億元(2023 年價格),詳情可參考 [1]。

然後,有不少親政府人士反駁指,島上的住宅用地賣地收入過萬億元,足以超過建造成本(以 5,000 億元成本計),意指項目在財務投資回報估算中有效益 (正數回報)。我因此回應指出相關的估算有誇大規模的情況,並列表詳細說明住宅用地賣地收入沒有萬億元,若根據我的成本估算,這項目的財務投資估算應是負數回報。[2]

然後,再有不少親政府人士反駁指,我們的估算沒有計算非住宅用地賣地收入和社會效益,包括增加就業和改善房屋問題等;可惜他們都沒有提供這些收入的估算參數和計法,總之說了算。

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其實,增加發展規模既會影響財務收入和社會效益,亦會影響財務成本和社會成本,不可隱惡揚善,只談效益,不理成本。因此,討論必須比較成本與收益,如果視之為投資項目,可計算財務投資回報估算;若視之為福利或社會投資項目,可計算社會投資回報估算。而不是只取兩者的利益,而妄顧兩者的成本。

而且,根據邊際回報遞減定律,無論是財務投資回報或社會投資回報都必然有規模上限,而不可能無限地增加基建投資就可以帶來無窮的效益。因此,當有人提出擴大人工島的規模就可以增加賣地收入或提供更多社會效益,所以必然對社會有好處的說法,大家只要反問,如果基建必定帶來效益,那麼人工島的規模是否應該愈大愈有利?是否增加到過萬公頃的人工島或興建過兆平方尺的樓面面積仍然可以帶來財務和社會效益?

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其實這一疑問早已有學者從實證研究獲得確認,牛津大學管理學教授阿提夫.安薩爾(Atif Ansar)等的研究指出,「基礎設施建設是一把雙刃劍,基礎設施建設對經濟有好處,但過多的建設是有害的。建好了就會有人用的說法不靈,尤其是在中國,那裡已經有太多的基礎設施。」

他研究過的 65 個中國高速公路和鐵路項目中,只有不到三分之一有真正的經濟效益,其餘項目的主要貢獻是更多的債務,而不是滿足運輸需求。研究報告警告,除非這類項目受到嚴格控制,「否則管理不善的基礎設投資可能會把國家推入金融危機。」[3]

換言之,無論是財務投資回報或者社會投資回報,都會出現邊際投資遞減現象,過多過大或過貴的基建投資,不一定能帶來正回報,反而浪費資源或引致債台高築。因此,投資評估必須小心估算邊際收入變化和邊際成本變化,這正正是為什麼社會不斷追問 1,700 公頃這個數字是怎樣得出來的?

其實近年國際間就著評估基建項目對社會效益和成本的估算發展出一套稱為「社會投資回報」(SROI)的計算方法,據悉就機場三跑項目有團體也試過利用 SROI 進行估算,香港也成立了一個社會影響分析學會-香港分會(HKI-SIA),我也曾是會員。學會一直推動評估項目對社會的各方面影響,不但考慮社會效益,也應考慮社會成本,以決定應否推行項目。可惜香港政府向立法會提交的工務文件,只量化所謂的經濟效益,如高鐵項目政府文件聲稱能夠為乘客節省的交通時間成本高達 880 億元,卻沒有量化社會成本包括環境成本。

「我們估算大部分(90% 以上)的直接經濟效益都是來自乘客時間節省的價值。以 50 年營運期(2018 年至 2067 年)計算,高鐵為乘客節省的時間所帶來的效益估算約為 880 億港元(以 4% 折現率按 2018 年的價格計算),經濟內部回報率約為 2%。」[4]

如果親政府人士真心認為 1,700 公頃東大嶼人工島可以為香港帶來正數社會投資回報,請要求政府先為三項土地選項作出社會投資回報評估,譬如發展棕地和粉嶺高球場,以便公眾可以在充足資訊下討論選擇那一項的土地供應選項,並知悉各項效益和成本。

 

[1] 姚松炎(2018)明日大嶼的投資分析,《明報》10 月 14 日。
[2] 姚松炎(2018)東大嶼人工島賣地收入方案比較,10 月 21 日。
[3] Ansar, A., Flyvbjerg, B., Budzier, A. and Lunn, D. (2016) Does infrastructure investment lead to economic growth or economic fragility? Evidence from China, Oxford Review of Economic Policy, Volume 32, Issue 3, 1 January 2016, Pages 360–390. Cited by Buckley, C. (2017) China’s New Bridges: Rising High, but Buried in Debt, The New York Times, June 10. 
[4] 香港立法會(2018)廣深港高速鐵路香港段的營運安排,交通事務委員會,8 月 23 日,CB(4)1500/17-18(01) 號文件。

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