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香港警察係服務市民,定服務政要?論警方保護政要「尊嚴」的責任

2018/4/16 — 11:47

菲律賓總統杜特爾特4月訪港,多個組織在他到達的地方示威,抗議。(左圖圖片來源:蒙兆達
;圖右為資料圖片)

菲律賓總統杜特爾特4月訪港,多個組織在他到達的地方示威,抗議。(左圖圖片來源:蒙兆達
;圖右為資料圖片)

【文:腸】

1. 警方決定就2018年4月12日抗議菲律賓總統杜特爾特的公眾集會施加條件時,似乎曾考慮警方的安排須保障杜特爾特的尊嚴。

2. 警方視自己的任務為保障政要尊嚴這種說法,已非首次。2011年立法會保安事務委員會討論警方涉嫌在李克強訪港期間打壓表達及示威自由時,時任警務處處長曾偉雄亦曾指,「我們保護外國的元首或政要時,確實要根據公約保護他的人身安全之餘,也要保護其尊嚴。」[1]根據會議逐字紀錄本,曾偉雄當時並無解釋哪一條「公約」對香港政府施加此責任。

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現時無國際公約規定須保護外訪國家元首尊嚴

3. 其實在適用於香港的國際公約之中,只有《維也納外交關係公約》和《維也納領事關係公約》分別就使館及外交人員事宜和領事館及領事官員事宜作出規定,國際法中並無任何國際公約直接規定國家元首外訪時,在被訪國應受何種對待。

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4. 警方2018年4月12日就上面第1段所述的公眾集會發出的不反對通知書中,雖然沒有直接提到「保護政要尊嚴」的概念,但引用了香港法例第468章《應受國際保護人員及劫持人質條例》和《關於防止和懲處侵害應受國際保護人員包括外交代表的罪行的公約》,其中條文有對「保護尊嚴」的提述。

5. 《關於防止和懲處侵害應受國際保護人員包括外交代表的罪行的公約》第1條(透過《應受國際保護人員及劫持人質條例》第2條在香港實施)確立的原則,是國家元首及其他「按照國際法應受特別保護,以免其人身、自由或尊嚴受到任何攻擊」的官員,在外國境內時,應享有該國的刑事法保護。值得留意的是,條文本身並無賦予外訪的國家元首或官員尊嚴免受攻擊的權利,而是規定本來已受國際法其他規則特別保護的人,可得到此《公約》的額外特定保障。

6. 無論如何,《關於防止和懲處侵害應受國際保護人員包括外交代表的罪行的公約》的保障範圍其實甚為狹窄,尤其是並無要求締約國保障到訪政要的尊嚴。從《公約》第2條可見,《公約》針對的是一些相對極端的犯罪行為,即試圖、威脅或直接對外國國家元首(或其他類似身分的官員)進行謀殺、綁架、或其他侵害其人身或自由的行為,或對該等人的公用館舍、私人寓所或交通工具進行暴力攻擊,因而可能危及其人身或自由。香港的《應受國際保護人員及劫持人質條例》第3條所訂的罪行,按《公約》精神,亦全屬這類嚴重罪行。

7. 簡而言之,《應受國際保護人員及劫持人質條例》和《關於防止和懲處侵害應受國際保護人員包括外交代表的罪行的公約》皆只要求香港警察保護政要的人身安全及自由,其中並無任何有關須保護其尊嚴的法律規定。

國際習慣法要求保護外訪國家元首尊嚴 但在港適用性存疑

8. 話雖如此,必須指出國際法庭在Certain Questions of Mutual Assistance in Criminal Matters (Djibouti v France) 一案中裁定[2],《維也納外交關係公約》第29條有關「外交代表人身不得侵犯。... 接受國對外交代表應特示尊重,並應採取一切適當步驟以防止其人身、自由或尊嚴受有任何侵犯」的規定,背後所反映的原則同樣適用於外訪的國家元首。換言之,國際習慣法(和國際公約法有別,但也是其中一種具約束力的國際法)嚴格來說的確要求香港政府(代表中華人民共和國)採取一切適當步驟,以防止到訪的外國國家元首的尊嚴受到侵犯。

9. 然而,上訴庭最近在Comilang v Director of Immigration[3]的判決中堅持,國際習慣法某規則是否屬香港普通法一部分,取決於該習慣法規則有否和本地成文法或普通法其他規則衝突。如果這是正確的法律取態,那國際法庭在Djibouti v France案所作的類比(即外訪國家元首享有和外交官在《維也納外交關係公約》下一樣的保障),能否在香港普通法的層面成立,(至少在2000年之後)頗成疑問。

10. 當一條法例完整及有條理地(completely and coherently)體現某一領域的法律,一般來說該領域中處理同一主題的普通法規則,會被視作被成文法完全廢除及取代。[4] 就這種完整、以有系統的方式制定的成文法典而言,立法歷史很大程度上決定其正確詮釋。特別是,如果立法機關曾明文訂立一法律原則,但後來透過修訂廢除該原則(無論有否提供具體原因),法院會視之為立法機關的明確意圖,故意拒絕該法律原則成為香港法律的一部分。[5]

11. 就此,其實於2000年已予廢除的香港條例第259章《領事關係條例》,是唯一曾將《維也納外交關係公約》納入本地法律的成文法。該《條例》的第13條、附表2及附表3,將上述《維也納外交關係公約》第29條對外交官員的保障,明文擴及領館人員(因為香港現時並非任何國家的首都,境內亦無使館,所以香港並無嚴格意義下的「外交官員」)。取代該《條例》的香港條例第557章《領事關係條例》,卻沒有保留相關條文,即間接將《維也納外交關係公約》徹底排除於香港法律之外。立法會甚至故意沒有將《維也納領事關係公約》中要求「對領事官員應特示尊重,並應採取一切適當步驟以防止其人身、自由或尊嚴受有任何侵犯」的第40條,加入新《條例》的附表中,以使該條文在香港具有法律效力。

12. 上述事實似乎顯示立法機關的意圖,正正是拒絕實施《維也納外交關係公約》第29條(或《維也納領事關係公約》第40條)有關採取步驟、保護外交人員(或領館人員)人身、自由或尊嚴的一般性責任。在此背景下,再由此責任延伸至保護到訪香港的國家元首的尊嚴,似乎缺乏法律理據支持。

以保護尊嚴為名打壓言論自由不合比例

13. 無論如何,即使接受香港政府確有法律責任保護外國國家元首的尊嚴,這亦不等於警方可以以此為由,隨意限制示威。

14. 言論自由包括冒犯或令人尷尬的自由。在民主社會中,禁止被害者大聲叫加害者「死撚開(fuck off)」或對其表達厭惡,並無必要。[6]對於任何示威,不認同的人都可能感到不安或煩擾,但挑戰大多數人的固有信念或偏見,正是言論、示威自由的意義所在。因此,示威有可能令人感到煩擾或尷尬 - 甚至是嚴重的煩擾或尷尬 – 原則上都不構成足夠理由令對示威權的限制變得必要。[7]

15. 國家元首個人名聲或私隱受法律保護的程度,不會比一般公民少,但也不會多於一般公民。[8]因此,同樣地,國家元首主觀地感到尊嚴受損,至少除非相關行為構成威嚇、強迫、威脅或騷擾,否則不能成為限制言論、示威自由的理由。[9]

16.正如Lawrence Collins LJ (即前任英國最高法院法官、現任終審法院非常任法官郝廉思勳爵)在英國上訴庭指出,政府除了須要防止針對外國國家元首的物理攻擊或干擾之外, 法律上並無任何責任採取措施,避免外國國家元首受到冒犯或侮辱。[10] 

17. 澳洲法院對「保護尊嚴」亦採用類似的理解。譬如根據Wright v McQualter,在和平集會中叫喊示威口號及舉起帶有批判信息的橫額,只要沒有非法闖入或破壞有關場地,法律上難以被認為足以傷害一個理應隨時接受(或預見)其政策會被當面強烈批評的政治人物(包括國家元首)的尊嚴。[11]

18. 如果任何令外國國家元首或其政府的美好形象受損的行為,都被視為「對尊嚴的攻擊」而被禁止,是對言論自由的嚴重侵犯,完全不能接受。[12]因為如此做法等同賦予外國國家元首特權,只因其身分而不必接受任何批評,無論批評是否有理。這樣的特權不容於現代民主政治理念,即使是為了促進國際關係(、貌似正當)的目的,亦必然屬不合比例。[13]


注:
[1] 立法會秘書處,《2011年8月29日(星期一)下午4時30分至6時45分舉行的保安事務委員會特別會議的逐字紀錄本》(2011年9月9日,立法會CB(2)2599/10-11號文件)第23頁。

[2] [2008] ICJ Rep 177 at [174]。

[3] (unreported, CACV 59/2016, 26 March 2018) 第132段。

[4] 如參見Brennan v The King (1936) 55 CLR 253 (澳洲高等法院) at 263 per Dixon and Evatt JJ; R v Kerr [1988] 1 NZLR 270 (紐西蘭上訴庭) at 273-274 per McMullin J; Furbert v R [2000] 1 WLR 1716 (樞密院) at 1726G-1727D, 1729D per Lord Hutton.

[5] 參見HKSAR v So Wai Lun [2005] 1 HKLRD 443 at [31]-[37] per Ma CJHC。此案上訴至終審法院時,此基於法例詮釋原則的結論獲時任終審法院首席法官李國能認同:HKSAR v So Wai Lun (2006) 9 HKCFAR 530 at [15]。

[6] 參見Thames Cleaning and Support Services Ltd v United Voices of the World [2016] EWHC 1310 (QB) (英國高等法院皇座法庭)at [49] per Warby J。

[7] 參見Brooker v Police [2007] 3 NZLR 91 (紐西蘭最高法院) at [12], [22], [46] per Elias CJ; [84] per Tipping J; [121] per McGrath J。

[8] 參見Aziz v Aziz [2007] EWCA Civ 712 at [131] per Sedley LJ。

[9] 參見Boos v Barry, 485 US 312, 322-326 (1988)(美國最高法院)per O’Connor J。

[10] 參見Aziz v Aziz [2007] EWCA Civ 712 at [89].

[11] (1970) 17 FLR 305 (澳洲首都領地最高法院)at 321 per Kerr J。另參見Minister for Foreign Affairs and Trade v Magno (1992) 37 FCR 298 (澳洲聯邦法院合議庭)at 326 per French J。

[12] Aziz v Aziz [2007] EWCA Civ 712 at [94] per Lawrence Collins LJ。

[13] Colombani v France, App No 51279/99 (歐洲人權法院, 2nd Section, 25 June 2002) at [68]。

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