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褫奪議員資格的尺度 — 原則與先例

2018/4/30 — 17:42

民主黨議員許智峯強搶收集議員行蹤資料的政府官員的手機,引起廣泛批評。該等行為粗暴當無疑問,問題是立法會應否啟動譴責程序取消他的議員資格。有人認為須罷免,也有人認為「罪不至死」。本文旨在解釋在這個重大問題上立法會和市民大眾需根據的原則與先例。

相關的基本法條文是第79(7)條:議員「行為不檢或違反誓言而經立法會出席會議的議員三分之二通過譴責」,由立法會主席宣告其喪失立法會議員的資格。因應這項條文,立法會制定《議事規則》第49B條「取消議員的資格」程序。

議事規則委員會在草擬49B條過程中,討論了「行為不檢」是否應有定義,規範何種不檢的行為、嚴重至甚麼程度才符合第79(7)條。但經過反覆思量,委員會的結論是不宜也不須作出定義,因為嚴重程度在基本法其他條文已清楚可見,79(7)條的要求,應與這些條文相若。

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參看第79(6)條:在特區犯罪而被法庭判處監禁一個月以上;準則顯然涉及非輕微的刑事罪行,長期服刑有可能影響履行議員職務,非輕微罪行,則視其性質,有可能屬社會不能接受的信譽問題。而這也只是門檻,不是必然結果。

79(7)條的基本原則也可從基本法整體制度可見。香港永久居民享有投票選出立法會議員的權利。選民合法選出的議員,不能輕易由其他議員藉故罷免。特別是議會內有不同黨派,更要避免大多數派別的議員,不論民主派還是建制派,輕易利用程序罷免由廣大市民選出的議員。

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所以行使79(7)條之下的憲制職權,有別於其他的有關議員應有操守的考慮。舉例說,任何公職人員「包括議員」都應嚴於律己,遠遠未至觸及可遭罷免的程度之前,就已止步,但這是律己的要求,不能作為立法會罷免議員採取的尺度。

在許智峯事件中,他所屬的民主黨及某些黨員對他的行為發表了若干意見,及採取了若干行動。民主黨當然有權決定怎樣回應事件才能維護該黨的形象和公信力及符合該黨的理念和規條,但這亦與行使罷免議員的公權力的尺度毫無關係。

行為操守不當的議員,除非其程度已達至必須即時罷免的標準,否則他的政途應由選民決定。議會不得剝奪選民的決定權。

以行管會名義譴責許 梁君彥越權

另一項要劃分清楚的是內部紀律的權力和程序。目前,立法會只有議員個人利益監察委員會可根據《議事規則》第73(1)條,建議對沒有申報應申報的利益的議員作出處分;而處分的輕重,亦需切合違規的情況輕重。立法會主席梁君彥以行管會的名義「強烈譴責」許智峯議員。行管會是負責立法會行政管理事宜的法定機構,並無譴責議員的職能,只有紀律立法會職員的權力:見香港法例第443章。梁君彥此舉越權。

立法會沒有類似英國下議會的紀律委員會和對議員操守調查和處分的機制。內部紀律的準則又與罷免的準則及考慮因素不同。最大分別是,紀律處分的基礎是操守規則。違反守則有不同程度,而處分亦輕重不同,下議院議員違紀最高處分,也不及至罷免。

立法會至今沒有類似的議員操守則及紀律委員會,基本原因是,以立法會目前的組成及缺乏健全的議會文化,任何紀律委員會,不但無法達致保障議員操守準則的目的,而且還易被濫用為多數排斥少數的工具。

事實上,49B條已有這個潛在危險。理論上,佔三分之二議席的政治組合,已可藉此程序逐一罷免餘下三分之一的議員。由於「三分之二」是指「出席議員」的三分之二。只要部分非建制議員不出席,建制派聯盟就可以做到。本來每位議員都應恪守憲制原則,不應為政治目的而濫用職權,但現實並非如此,所以市民大眾更須明白原則和提高警覺,要濫權者承擔責任。

甘乃威案例 建制派無一人贊成罷免

立法會運用49B條程序只有一個先例,即2009年針對甘乃威議員的動議。49B條的程序分兩階段,第一階段由一位議員提出動議及以附表形式列出具體「罪狀」,在大會上動議;根據49B(2A)條,任何議員可無經預告動議中止該程序,但若中止動議不獲通過,程序就會進入第二階段,即成立調查委員會調查,完成後向大會提交報告,擇日恢復辯論動議及表決。譴責動議須獲得出席議員的三分之二多數票方為通過。

在2009年的事件中,謝偉俊議員提的中止議案不幸被否決,議會於是成立調查委員會。委員會用了27個月的時間,傳召了10位證人,舉行了11次聆訊,46次會議,花了150萬元公帑,寫成477頁的報告。其中第4.47段有如下結論:

#「取消議員資格是現時立法會可對個別議員施加的懲處中最嚴厲的,而且實質上是推翻選民在選舉中所作的決定,因此只應在議員犯下極嚴重的失當行為時才通用。」(見2012年4月18日立法會會議紀錄。)

委員會認為,甘乃威議員雖有行為失當,但其嚴重程度未至於必須取消其議員資格。這個結論,其實在中止議案的辯論中已清楚可見,花費這些時間及精神和公帑其實是可以避免的。

這個唯一的先例的投票結果是:48人出席、27人反對,20人棄權。顯示建制派也無一人贊成罷免這位議員。

無論今天議會文化如何面臨崩潰,先例仍是不可抹殺的先例,憲法原則,仍是發過誓擁護過基本法的議員不可逾越的界線。值得一提的是,有論者認為若要查許智峯搶政府官員手機的行為,就同時得查究政府收集議員行蹤資料的做法本身是否已經過分至難以忍受。我認為這個要求不是借題發揮,而是對涉嫌行為不檢的議員公平。事實上,無論立法會是否決定啟動49B條,「政府狗仔隊」的做法本身也有違議會和公務員尊嚴之嫌,過去有不少引起摩擦的例子,行政、立法機關實應早日心平氣和,共同檢討。

30.4.2018

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