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【法夢】「司法覆核濫用論」的終結

2017/6/15 — 21:27

立法會秘書處資料圖片

立法會秘書處資料圖片

【文:K@法夢;編緝:[email protected]

2013年,是改變不少法律人生命的一年。在新一輪政改開始後,不少law友見證了普選法例再次被搬上公仔箱,繼而是國際公約、人大決定,混戰過後就是「司法覆核」不斷被說成是「被濫用」的時代。那個年代是進撃的巨人的年代。

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17年4月底,立法會秘書處資料研究組就刊出了有關於司法覆核的數據表,旨在看到底司法覆核是否真的被濫用。其中, ISSH24/16-17文件中的數個重點總結都實證上證明,司法覆核沒有被濫用,反而被法律門檻有效約束:

(1) 向法院申請司法覆核許可的個案數目於2001年上升至3 848宗的高峰,這 主要是由於涉及香港市民在內地出生子女的居留權個案數目急增所致。整體申請數目隨後徘徊於每年100宗至260宗的範圍。申請司法覆核許可的個案於2016年共有228宗,較1997年的112宗增加了一倍。

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(2)在2008年至2014年期間,法院每年對此類申請批准給予許可的數目徘徊 於 51 宗至 84 宗的範圍,每年平均獲批許可的比率為 47%。然而近年獲批許可的比率明顯下降,分別為 2015 年 的 25%及 2016 年的 7%。

(3)在1997 年至 2013年間,終審法院及高等法院曾審理而政府有參與訴訟的司法覆核案件中,大約五分之四的法院裁決對政府有利。

(4) 過去16 年間,涉及司法覆核的法援申請個案數目增加了近三倍,由 147 宗上升至2016 年的 437 宗,而涉及司法覆核的法援申請佔同期整體法援申請的 0.5%至 2.7%。不過,在 2001 年至 2016 年期間,申請獲批的比率大多維持在30%以下,當中只有 4 年為例外。2016年獲批法援的司法覆核個案數目及比率,分別為 27 宗或 6.2% 。

(5)就涉及司法覆核的法援申請按個案類 別分析,屬於政府政策及相關事宜的類別比例在過去 5 年間顯著上升, 由 2012 年的 19%增加至 2016 年的 39%。另一方面,入境事務類別在同期的相關比例則由 70%大幅減少至 38% 。

(6)有關政府用於司法覆核的法援開支, 2015-2016 年度的相關開支為2,940 萬港元,佔法律援助署整體開 支的 3.4% 。

上述數據可見,司法覆核實證上沒有證據證明被濫用,更有合理理由相信案件有效的門檻來處理申請。

法援署向符合經濟審查的申請人提供援助,當然申請人會有多點資源去處理案件;而如果司法覆核的許可獲批,法援署也會傾向接受案情審查。由以上數據可見,法援署現在批出司法覆核案資助的百份比是愈來愈少,而雖然現在向法庭申請司法覆核許可的數量有增加,但法庭批出許可的數目亦都減少了。所以,法援跟司法覆核的門檻的關係是相輔相承。

再說,筆者必須一而再、再而三重申,司法覆核及法援申請本身也是過五關斬六將,法庭本身亦嚴格遵從法律門檻:

(1) 申請司法覆核,申請人需要先填寫表格86,提供申請理由及個人誓章證明你跟此事有直接利益。假如申請人沒有法援,為免過了3個月的期限,可能需要沒有律師協助下先遞交文件及表格,如果影響到他的法律權利也是無可奈何。

(2) 與此同時,申請人需要申請法援,並提供所有財務資料、已向法庭提交的法律文件(表格及誓章)等。準備時間有可能長達數月,當法援署正式收齊文件後,案件會自動延後42天,讓法援署有充份時間考慮申請及要求補交所需文件。

(3) 假如你獲批法援,恭喜你,你終於走到準備入稟的第一步!律師可以修改之前向法庭遞交的文件誓章等等。

(4) 在此,申請人必須注意不能犯下包攬訴訟、作虛假陳述等等的罪行。

(5) 法庭收到申請後,會先排期處理申請司法覆核的許可,即是說,去決定到底法庭受不受理你的申請。法庭會考慮個案的可爭辯性、行政決定到什麼程度、申請的時候會否過早過遲、申請人的利益有否直接受害、挑戰決定並非只是學術討論…而在這個過程中,你要證明的不但是潛在可爭辯性 ,而是合理的可爭辯性。

(6) 假如法庭批出許可,恭喜你,你終於走到入稟的第一步。

(7) 第二步,申請人在聆訊時必須向法庭證明政府的決定是不合理的、不符合程序的、不法的、不合憲的或是不符合合理期望等法律論點。這個時候你如果沒有律師協助,隨時沒有交上所有相關文件而被拒,也有可能因為沒有寫出最強的法律論點而被掃走。

(8) 還有最後一里路,是在於訟費。如果有法援則不需要負擔高昂的訟費。但若非如此,小市民如果輸了官司,他需要付上自己及對家大部份的訟費。一兩天的聆訊,政府方兩個事務律師,一兩個大狀,再加上自己律師大狀,就算後者被公義感動開善堂,光是一天聆訊都可能超過三十萬的訟費。

上述的門檻過程有什麼門檻篩選的效果?

以2015年數據為例,申請司法覆核許可的數目有259,申請法援的有440多宗,但訴訟時獲批法援的,只有64宗,即25%左右。

法庭平均需要188日去審理許可,如批出即為正式案件(該年有66宗,即25%),即有193宗被拒,當中上訴的有23宗,之後又有10宗上訴成功,該年便有77案正式的司法覆核案。

在正式案件時,有法援的案件為52宗,即佔67.54%。最後,以2011-2013年的判決比率看,政府勝出的百份比約73%,訴訟方勝出的比例只有27%左右。按2017年法援署所提供的數據看,2015年已審結案件的勝訴比率,是52%,即89單中有46單。

這些都反映著整個司法覆核制度的平衡。司法覆核既打開了一扇窗讓受害的小市民可以沿法律途徑糾正政府行政決定,但它同時亦加上重重要求,例如許可制,以免司法程序拖慢政府施政或背上司法干預行政的罪名。另一方面,假如法庭判政府輸了,不但為申請人提供救濟,改善政府制度下的人權盲點,讓其更貼近憲法,也可以讓政府檢視其政策效益,以免再次出現錯誤或不法決定。

所以,與其以政治壓力收緊司法覆核空間,或以行政決定懲罰法援申請人,不如重新評估司法覆核的必要性,檢討及確認法援及司法覆核案的門檻是否有效、「公益訴訟」的法律需要等,而非斬腳趾避沙蟲。


參考:

財政預算案的律政司回覆

立法會二十二題:

立法會秘書處司法及法律的數據透視

 

原刊於法夢

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