立場新聞 Stand News

審議的作用 主席的職責

2018/4/16 — 14:53

「一地兩檢」條例草案審議委員會主席葉劉淑儀因應運房局局長陳帆「提醒」她根據「法案委員會主席手冊」,審議盡可能在三個月內完成,公開表明會在5月7日「劃線」結束審議。可見官員蔑視基本法之下的立法會職權,而部分議員又甘心合謀,架空議會。這個政府,連「依足程序」都不能做到,通過的法律也不會有多大的公信力,「法治」淪為笑話。

陳帆只提「主席手冊」2.6段局部,不提該段其餘:「若法案委員會需要較多時間審議,則該委員會的主席應該向內會報告,要求將期限延長。」過去立法會每有重大法案審議需時,延展又延展並不出奇。《競爭》條例草案,就因林健峰議員力言中小企有憂慮,而法案條文多處不尋常,結果—共審議了19個月。「一地兩檢」法案涉及「一國兩制」的憲法根本,而官方一直承認法律問題複雜,主席居然在法案委員會的議員有實質重大質疑與意見分歧之下,斷然聽命「劃線」,這種做法令人想起2003年23條立法審議的情景。當時葉劉淑儀是局長,法案委員會的主席是民建聯的葉國謙,為了急於7月通過,要限日完成審議,迫議員加倍頻密開會、加長會議,不管當局有無時間回應議員質詢,也不管議員有無機會審核當局的回應。但當年的葉國謙也不及今天葉劉淑儀那麼大膽顛倒程序,一上來就要展開逐項條文審議。葉國謙只是趁民主派議員因要出席討論23條立法的會議而不能出席法案委員會會議,乘機通過最後階段的逐條審議罷了。

5月7日劃線 顛倒程序

廣告

葉劉淑儀以陳帆擬九月通車,希望早日通過法案為名,就要在5月7日「劃線」,其實是顛倒程序。正如「主席手冊」說明,草案一旦交付法案委員會審議,局方若恢復二讀辯論,得先就其事與內會主席磋商(2.38段),這是必須程序,見議事規則第54(5)條,其用意十分清楚,就是要強調議會自主。局方不須得到內會主席的同意,但必須磋商,如果在內會主席因委員會未完成審議或其他理由而不同意之下一意孤行,那就會紀錄在案。

過去不乏局方因種種因由逼切要在某限期前通過法例的例子,但條件就是局方須配合議員的要求,盡快及盡量圓滿解答議員的質詢和關注,俾使議會在獨立盡責的情況下盡速完成審議。

廣告

以往的建制派也比較有做議員和法案委員會主席的尊嚴。我印象深刻的一個例子是自由黨劉健儀任法案委員會主席的2004年《商船(船舶及港口設施保安)條例草案》,有興趣的讀者可參閱當年委員會的報告。另一個例子是2003年的聯合國反恐條例草案,那時葉劉淑儀是保安局局長,為了國際關係理由盡量要在9月前通過,而議員對草案中擴大警權的條款有極大保留,須詳細探討以免錯立先例,結果局方同意剔除有關條款留待日後再提,在這情況下,委員會同意恢復二讀辯論。

我當議員在席17年間參與審議法案150多項,50多次擔任主席,行政、立法各司其職,互相制衡、互相尊重的情況毫不罕見。身為主席者有責維護議會權力和尊嚴,及保障持不同意見的議員能有充分機會行使按良心向公眾及選民負責的權利。當年秘書處悉心撰寫一系列「主席手冊」,目的就是為經驗深淺不同的議員提供相關的規則習慣和原則作參考。葉劉淑儀為官多年,豈有不知?

葉劉淑儀顯然違背「主席手冊」指導精神

「主席手冊」1.13及1.14段就提出了「指導原則」,主席採取什麼行動,除依照規則和參考慣例,還應徵詢法案委員會的意見——主席是服務委員會,不是指揮委員會。1.14段說明,「主席應公正無私地履行職責,並應確保委員有充分機會參與法案委員會的商議工作。」從媒體報道,葉劉淑儀作為主席,顯然違背了指導原則的精神。

「主席手冊」當然只是參考資料,而最主要的目標是讓議員能真正發揮審議法案的功能。根據基本法並依照法定程序制定、修改和廢除法律,是基本法第73條之下立法會的首項職權,而這份職權得以充分履行,有賴法案委員會的有效運作。

葉劉淑儀主席幾乎一開展工作就要議員進入逐項條文的審議,令人相信法案委員會並未有效運作。從「主席手冊」的2.1段可見,審議階段可分作4步,要完成第1步「研究法案的整體優劣和原則,包括政策事宜」,才可進入第2步的逐條審議。而第1步的內容其實極其豐富。首先,按照內會慣例,政府在提交一項落實某項法案的條例草案之前,該政策須先經在相關的事務委員會充分討論。這個慣例的目的在確保法案的實質建議有經事先諮詢公眾和立法會,得到基本支持。這是法治的一項基本原則。到了法案委員會,其中一項要做的工作就是審核提交的法案和先前的政策諮詢結果是否貫徹、有無違背或出入,以往提出的意見當局有沒有充分的考慮和解答。

由於政策以立法推行,法案委員會便須考慮該項法案的合憲性及對整體法律的影響。立法會的立法權,限於制定「不得同本法(基本法)相抵觸」的法例:見基本法第11條。在這方面,法律專業的意見尤其需謹重考慮,而立法會法律服務都有責任提供意見,及向政府要求澄清。立法會法律顧問的關注和意見應得到尊重。

簡單地說,就是第1步要解決的是法案的實質內容主要問題。至於第2步,正如手冊21(b)段所說,「透過逐一審議法案的各項條文,研究法案的草擬和法律事宜」—關注的是法律語言和技術問題。普通法的基本要求,必須「清楚明確」,人人得以自由查閱,方可謂之「法」。內容未確,何以審閱條文是否正確表達?所以跳過實質而進入條文就是顛倒次序,本末倒置。

「逐條審議」「Clause-by-clause」通過的另一功能是「盤點」,因為討論政策或只集中幾項條文,政策討論完畢就要重頭全面點算,看看有無「漏網之魚」,而且討論過程中涉及某些條文有重大意見分歧,或有不足之處需改善,此時就要逐一指明須提修正案的條文,以便在第3步處理。

議員坐在主席的座上 應把草案放第一位

議員在恢復二讀辯論時的發言,支持或反對,要立此存照,為後日參考,根據的就是法案委員會審議的過程與資料。不然未經研究就隨機發難,一般難說是負責任的行為。

第 1 和第 2 步的目標和方法,分別在手冊的 2.10-2.12 及 2.13-2.16 詳細描述。特別值得注意的是 2.11 段:「若法案內容複雜,法案委員會應制訂工作計劃,為其工作提供指引。該工作計劃應列明法案委員會所須研究的課題或政策事宜,以及研究該等課題或政策事宜的先後次序和時間編排。」

有秩有序,有規有矩,才當得起立法機關的莊嚴憲制地位。法律自通過的一天至廢除的一日,約束所有在香港特區的人,巨大權力,應謹慎而負責地行使。

正如前文所述,主席應服務委員會 — 這是指委員會整體,不但確保不同意見能得到表達,更是期望藉不同觀點反覆辯論砌磋,令被發現不合要求的法案不會得到通過,或先將最有問題的部分刪除或修正才通過,令應得到通過的法案做到最完善和在得到最大共識的情況下通過。主席不代表任何一方 — 甚至不代表自己的意見,而是促使委員會達致可能範圍內最理想的結論。過去,這些例子也不鮮見。還有不少例子,是委員會與當局經互相了解,找到問題所在,而由水火不容的局面走到彼此都能接受的解決方案。每一位議員坐在主席的座上,就要將自己放在第二位,草案放在第一位,甚至承擔更特別的任務,就是建立及鞏固議會的文化和典章制度,這才對得起憲法賦予的權力和公眾對議會的期望,這樣才會每一代議會都把一個更健全的議會交到下一代的手裡。當今時勢,說這種話,料想有人譏以椽木求魚,但愈是黑暗將臨,我們就要點起明燈。

發表意見