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「全面管治權」與國安法

2017/10/20 — 17:45

日前,中共總書記習近平代表中共第十八屆中央委員會向大會發表報告,一再強調要「牢牢掌握中央對香港的全面管治權」,但是卻沒明言「全面管治權」究竟都有什麼權力。其實,張德江在今年 5 月發表的談話中,便提到「全面管治權」的詳細解說,當中提到的外交權和駐軍權,由於一直不是香港自治範圍事務,故略過不談。

至於「特首和特區政府主要官員的任命權」、「接受特區任免終審庭法官和高等法院首席法官的備案」和「重大事項決定權」,鄙人在昨日的文章已有所述,現在則談一下「行使特區法律備案審查權」和「全國性法律在特區實施的決定權」是什麼意思。

「行使特區法律備案審查權」

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所謂的「行使特區法律備案審查權」,其實是指《基本法》第 17 條第二款和第三款:

香港特別行政區的立法機關制定的法律須報全國人民代表大會常務委員會備案。備案不影響該法律的生效。

全國人民代表大會常務委員會在徵詢其所屬的香港特別行政區基本法委員會後,如認為香港特別行政區立法機關制定的任何法律不符合本法關於中央管理的事務及中央和香港特別行政區的關係的條款,可將有關法律發回,但不作修改。經全國人民代表大會常務委員會發回的法律立即失效。該法律的失效,除香港特別行政區的法律另有規定外,無溯及力。

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由於該項權力北京從未行使,因為香港回歸以來所制訂的本地法律,也甚少涉及中央管理事務及中港關係,因而甚少人注意到。當然,沒有提並不代表不存在,也不代表將來不會出現北京審查完某條本地立法後,認為條文有問題而發回。另一方面,今年特首選舉期間,特首參選人胡國興提到香港應為《基本法》第 22 條展開本地立法,防止中央部門干預香港事務。

雖說胡國興沒有當選,現屆港府也不可能為第 22 條展開本地立法,但是這建議也使北京意識到,香港假若出現失控,在理論上也有可能透過本地立法限制中央權力,甚至有可能自行制訂公投法,使他們覺得有必要借此強調,北京擁有將某些本地法律的審查和發回權力。

「全國性法律在特區實施的決定權」

至於「全國性法律在特區實施的決定權」,過去雖然已分別在 97 年、 98 年和 05 年行使三次,但是甚少引起大眾注意,直至近日大陸宣佈訂立《國歌法》,並打算引入香港,大家才開始知道北京有此殺著。簡單來講,人大常委可以根據《基本法》第 18(3) 條,透過頒佈新的「決定」,便可把一些全國性法律加入《基本法》〈附件三〉中,然後由由香港特區在當地公布或立法實施。

這條條文的厲害之處,在於:一、北京更改〈附件三〉,只需由人大常委開會並作出「決定」,不需根據《基本法》第 159 條展開修法程序。二、第 18 (3) 條雖列明修改〈附件三〉前需徵詢特區政府意見,但是人大常委作為「全國最高權力機關的常設委員會」,引進或不引進哪條全國性法律,根本是隨心所欲,不須管港府反不反對。

換言之,北京即使根據《基本法》第 18(3) 條,把大陸《國安法》及其相關法例,直接引入香港,根本不用理港府會否訂立廿三條。須注意,《基本法》第 23 條只是列明「香港特別行政區應自行立法」,沒列明香港未自行就廿三條立法之前,可否先引入大陸的《國安法》,以此填補香港在國安法問題上的「法律真空」。

以上問題,在兩年前北京通過新的《國家安全法》時,鄙人已曾經提出。由此可見,習總今次再次強調「全面管治權」,更似是為了引用第 18 條,將大陸《國安法》引入香港留下一條伏筆。為何這樣說呢?這便牽涉到報告中一個值得注意的重點,可惜文章已經太長,只好留待下篇再說。

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