立場新聞 Stand News

【通識】利大於弊、現世報、以及自由主義 — 如何選擇合理的公共政策?

2017/10/26 — 11:39

公共政策的選擇,對社會裡的所有成員,都會有既深且遠的影響 — 好的公共政策,使國家興盛,人民富足,不好的公共政策,圖利財團,使人民民不聊生。我們應該如何選擇合理的公共政策呢?

這一篇文章裡,我會嘗試用最簡單的方式來介紹、並比較四種常見的的公共政策選擇方式,包括:

1. 簡單的平等主義 (Simple Equality)

2. 成本效益分析 (Cost-Benefit Analysis)

3. 對有利者最有利原則

4. 對不利者最有利原則 (Maximin)

廣告

讀者將來在思考公共政策的合理性時,可以拿來參考。我們可以從下面這個思想實驗開始。

想像一下,有一個簡單的社會裡,有三個成員:甲、乙、丙。這三個成員,正在開會,要一起選擇一個公共政策,用來支配他們社會裡成員們分工合作的方式。經過大家的思考、評估、提議後,他們共有四個公共政策可以選擇,而這四個政策,對他們每一個人,都有不一樣的影響。我們可以把這些政策評估出來,對他們每個人的影響,表列在下面的圖表 (一) 裡。

廣告

圖表 (一) 裡最左邊的一排列出了四種可能的社會政策。而相對應的行列裡,列出了這四個政策的結果,也就是對甲乙丙三人的個別影響。他們估計,如果採取政策(一),甲乙丙每個人個會獲利五元。如果採取政策 (二),甲會得到 0 元,乙和丙則會各得到 10 元。如果採取政策 (三) ,甲會賠 13 元,但乙會得到 7 元,而丙會得到 25 元。如果採取政策 (四) ,甲會得到 5 元,乙會得到 6 元,丙則會得到 7 元。值得注意的是,這四個政策的成功執行,也就是要得到預期的結果的話,必須依賴所有參與者的配合。

**************************

也許有讀者會說:「我不知道我是甲、乙、還是丙,所以我沒辦法回答這個問題。但是,如果我知道我是誰的話,那麼我就可以馬上回答的出來那個政策是最好的政策 — 如果我是甲,我就選擇 (一) 或 (四) ,如果我是乙的話,我就選 (二) ,如果我是丙的話,就選 (三) 。但是,由於我不知道我是誰,所以我沒有辦法知道哪一個政策對我是最好的。」

由上面的答案就可以看的出來,為什麼在一般的民主多元的社會裡,要選擇一個對整個社會有深遠影響的單一公共政策,會有多麼困難 — 因為沒有一個政策可以是對每一個人、或是產業,都是最有利的。每個政策都有贏家、輸家。對丙最有利的政策 (三) ,會把甲害的很慘。對甲最有利的 (一) 和 (四) ,卻會讓丙「少賺」很多。就丙的角度來說,這兩個都是不好的政策。那麼,公民社會應該如何做出抉擇呢?

這邊值得一提,是美國自由主義政治哲學家約翰羅爾斯 (John Rawls) 提出的「公共理性 (public reason) 」這個概念。公共理性是一個複雜的概念,但這邊我試著用最簡單的方法來說明這個概念。公共理性,是指我們在選擇公共政策時,應該使用的思考方式。如果,在選擇公共政策時,我們思考的問題,是去探討,「如果我是甲、乙、丙時,我應該如何最大化我個人的利益?」那麼,我們做選擇時,所使用思考模式,是個人理性 (private reason) 的思考模式。個人的理性思考,只需要考慮到一個政策對我個人的影響,而不需要考慮這個政策對社會上其它人、或弱勢族群、產業的影響。因此,丙只需要考慮他會賺多少,而不需要考慮甲會不會家破人亡。每個人的個人理性,會因為他/她自身所處的環境,而推論出不同的最佳選擇。但是,當我們在思考公共政策是否合理時,我們應該想的,不是哪一個政策對我個人最有利,而是哪一個政策,是每個自由、平等、理性的參與人,都可以接受的社會合作方式。而羅爾斯認為,符合公平正義要求 (justice as fairness) 的社會政策,就是每個自由、平等、理性的個別公民能夠接受的政策。

那麼,自由、平等、理性的公民,會接受哪一種合作方式/ 公共政策呢?要回答這個問題,我們就必須先排除一些道德上任意的因素 (morally arbitrary factors) — 像是個人的階級背景、天賦質素等,然後再來選擇公共政策。用一句簡單的白話文來說,合乎公平正義的政策,就是在你不知道你是甲、乙、還是丙的情況下,你會選擇的政策這個決定,就不會是只有利於其中一人,而是三人都應該可以合理接受的。那麼,接下來,我們要思考的問題就是,在不知道你是甲、乙、或丙的情況下,你應該要選擇哪一個政策?

下面我再畫一個圖表 (二) ,裡面會把一些常見的分析方式,以及所需要的相關資訊,納入考量。常見的分析方式裡,會需要的資訊,包括一個政策所可能產生的整體效益、可能造成的貧富差距、對社會上最有利者最不利者的影響等。讀者參考這些資訊之後,可以再重新思考一下,哪一個政策,是你在不知道你是甲、乙還是丙的情況下,會做出的選擇。

計算方式說明: 
*整體效益 =  甲 + 乙+ 丙
**貧富差距 = (最有利者所得)-(最不利者所得)

計算方式說明: 
*整體效益 = 甲 + 乙+ 丙
**貧富差距 = (最有利者所得)-(最不利者所得)

************************

現在說明了相關的資訊後,我們來思考一下四種常見的選擇方式,會如何評估這四個政策選項。

(一) 簡單的平等主義

簡單的平等主義,在選擇公共政策時,會去參考圖表 (二) 裡,最後一排的「貧富差距」,來決定一個政策好壞。簡單的平等主義會想要知道,一個政策,會在最有利者與最不利者之間,產生怎樣的差距。從簡單的平等主義的角度來說,最好的政策是 (一) ,這個政策對大家的影響是一樣的。它對大家一樣好,也一樣壞。第二好的政策是 (四) ,再來是 (二) ,最壞的政策是 (三) 。

如果你跟我一樣讀過「三民主義」的話,就知道國父孫中山先生曾經批評過這種齊頭式的平等,會造成社會上的成員缺乏生產動機等,反而不利於社會合作。因此,這也許不是最合理的選擇。我們可以再看一下其它的選擇方式,再來決定 (一) 是否合理。

(二) 成本效益分析

就成本效益分析的角度看來,我們應該看這些政策的整體效益 — 整體效益最高的,就是最好的政策。整體效益最低的,就是最差的政策。因此,最好的政策,是政策 (二) ,第二好的是 (三) ,第三好的是 (四) ,最差的是 (一) 。

成本效益分析是近代許多國家常用的經濟思考模式。社會政策應該要對社會整體有利、「利大於弊」,便是好政策。

雖然成本效益分析被許多國家,尤其是那些 GDP 很高的國家,廣泛的接受,奉為圭皋,但仍然有許多經濟學家、社會學家、以及政治哲學家等,都不認同這種思考模式,認為成本效益分析有一些嚴重的缺點與侷限。比方,諾貝爾經濟學獎得主 Amartya Sen 在 1979 年「發展的概念 (The Concept of Development) 」一文裡,就已經批評過這一類將「經濟發展」與「 GDP 成長」劃等號的思維。這種只看整體成本效益,而不顧實際獲利分配狀態的思維,會產生一個相當嚴重的問題,就是忽略合作成果的「分配 (distribution) 」,是否對每個參與者都公平。

我們看一下四個政策中,能產生最高成本效益的兩個政策 — 政策 (二) 與 (三) 。政策 (二) 雖然能夠使得社會整體 GDP 的大幅成長,但是卻對甲沒有任何一點好處,做為社會合作的一員,甲為什麼要配合支持這種對自己完全不利的政策?他有什麼理由要要參與這樣不公平的合作方式?其他人(乙、丙)又憑什麼期待他的參與、配合?政策 (三) 也能得到相當高的經濟成長,但是卻會對甲造成相當嚴重的傷害。當這個政策會對甲造成嚴重傷害與損失時,甲有什麼理由要接受這個政策的支配?他有什麼理由要參與這樣的合作方式?這些政策即使能為社會帶來很高的整體效益,但卻對社會上的弱勢相當不利,只能付出代價,卻完全無法享受合作的成果。所以,這樣的政策,也不是自由、平等、理性的人會選擇的政策。因此,符合成本效益分析的政策,未必也符合公平正義的要求。單純從成本效益分析的角度來分析公共政策,並沒有辦法讓我們得到合理的公共政策。利大於弊的政策,不一定就是最好、最合理的政策

(三) 對最有利者有利的政策

有些人在選擇政策時,最優先的考量,是考慮該政策對社會上最優勢者,如資本家,的影響。他們覺得最好的政策是 (三) ,再來是 (二) ,再來是 (四) ,最差的是 (一) ,因為 (三) 才能賺最多,而(一)根本就沒有賺。有些人在不知道自己是甲乙丙的狀況下,會用對最有利者最有利的角度,來判斷政策的好壞。他們可能在「賭一把」,萬一我是那個最有利的人,那不就「中了」嗎? 不賭看看,怎麼知道我不會翻身?

賭徒的思考邏輯是否合乎個人或是公共理性,是一個有爭議性的問題,可能需要更深入的分析。但我想大家都可以瞭解、接受下面這個道理: 參與的人愈少,其中一個參與人「中了」的機率就會愈高; 反之,參與人愈多,中獎機率愈低。只有兩個人賭的時候,我贏的機會就高,但是,一般的社會裡,幾千幾百萬人,每一個人「中了」、變成贏家的機率,就會因為參與的人數增加而變低。也就是說,人愈多,賭徒的邏輯就愈不適用。

另外,我想引用一個類現世報的故事,來苦勸大家,除非你已經是資本家/有錢人,否則我不建議你用賭徒的思考方式。下面是一則真實故事。

2011 年在佔領華爾街運動開始的前幾個禮拜,紐約時報上面有一位哈佛大學商學院教授, Michael Norton ,寫了一篇關於他對美國社會貧富不均的簡短報告。[1] 這篇文章的目的是要說明,美國貧富不均的狀況比社會上大多數人想像的還嚴重。這邊我就不重覆他論點。我想說的,是他提到了一個很有趣的現象,就是當他訪問美國的中下階層民眾,對富人稅的看法時,這些民眾表示,他們也反對政府針對富人課稅,然後用這些錢來補充各種社會上弱勢族群的需要。當他問這些窮人為什麼他們反對課富人稅時,許多受訪的窮人指出,如果有一天他們自己、或他們的孩子變成有錢人的時候,他們也會希望政府不要課他們的稅,拿他們的錢。也就是說,這些人在思考公共政策的合理性的時候,他們思考的,是這個政策對社會上最有優勢的人的影響,而不是對弱勢族群或窮人的影響。

這邊就是值得深思的地方了 — 如果政府不課富人稅,政府就沒有錢投資在教育,尤其是窮人的教育上。美國最好的學校幾乎都是私立學校,一般家庭根本就負擔不起私立學校的學費。公立學校缺乏資源、教師的薪資並不高,所以一般美國優秀的年輕人很少會想要走「畢業當老師」的路,因為當老師在社會上是中下階級,連中產階級都不是。如果這樣的話,貧窮的學生就很難得到良好的教育,他們上好的大學的機會也會減少,他們找好工作的機會也會減少,當然,他們變成有錢人的機會也會減少。他們被課富人稅的機會更是趨近於零。

這些人並沒有替弱勢族群著想,反到是很能為有錢人、強勢族群著想。方便了誰呢?又害了誰呢?這算是一種現世報嗎?

(四) 「對最不利者最有利 」原則

羅爾斯以及許多當代自由主義學者主張,最合理的公共政策,是一個不知道自己實際處境的人,會選擇的政策。但是,當你不知道你是甲、乙、丙時,你要怎麼選擇呢?羅爾斯認為,理性的人,會採用「對最不利者最有利」的原則,來做出選擇。也就是說,在選擇公共政策時,我們要看的,是右邊算來第二排的因素。首先,我們把所有政策中,最不利者的各種狀況排列出來,接下來,我們再看看這些狀況裡,哪一個對社會上最不利者,是最有利的,那個政策就是最合理的政策。我們應該選擇那個符合「對最不利者最有利原則」的政策。因為,萬一我們是甲、是社會弱勢族群的一員時,我們再怎麼慘,都不會太慘。

因此,運用到這四個政策裡,最好到最壞的政策分別是 (四) / (一)  、 (二) 、 (三) 。雖然,就最不利者個人的角度來說, (四) 與 (一) 並沒有差別,但是,在基本福利受到保障的情況下,若是一個政策能對社會上其它人更有利,那麼, (四) 會比 (一) 好。在自身福利受到保障的情況下,理性的人可以接受他人得到更多、更高的收入。 也就是說,合理的社會政策,應該優先考量到該政策對弱勢族群的影響,並選擇對弱勢最有利的政策,才是合乎公平正義的政策。

結論

「 利大於弊」的政策不一定就是好政策、能讓財團賺大錢發大財的政策也不一定就是好的政策。最好的政策,是對社會上弱勢族群最有利的政策。

註腳

[1] http://www.nytimes.com/roomfordebate/2011/03/21/rising-wealth-inequality-should-we-care/living-beyond-your-means-when-youre-not-rich

參考資料

John Rawls, A Theory of Justice, Harvard University Press, 1971.

Amartya Sen, “The Concept of Development,” 1979.

發表意見