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美國退出 全球氣候應對何處去?香港角色為何?訪《巴黎協議》推手 Christiana Figueres

2017/6/7 — 8:30

圖片由周澄提供

圖片由周澄提供

「聯邦與中央政府好比掌舵的船長,制訂政策去決定經濟發展方向;但真正在機艙主導、落實這些政策措施的,是城市、地方政府、企業與其他非政府組織,是它們在全世界不同角落發揮互補角色,確保改變得以符合如期的速度與規模實現得宜,並推動必要的投資與財政支持。」去年卸任《聯合國氣候變化框架公約》秘書處執行秘書一職的菲格雷斯 (Christiana Figueres) 說。菲格雷斯近日訪港,專誠出席一連三天於香港舉行的「可持續建築環境全球會議」(WSBE17 Hong Kong) ,並接受傳媒訪問。

菲格雷斯在聯合國任內促成各國放下貧富區別責任的歧見,於 2015 年簽訂歷史性的《巴黎協議》;翌年卸任時更一度被提名參選為聯合國秘書長。卸任後她成立「Mission 2020」計劃,推動針對發展中國家的發展融資項目,又以「全球氣候能源市長盟約  (Global Covenant of Mayors for the Climate and Energy) 」副主席身份出訪各國城市,延續氣候倡議工作。

在任六年親證全球邁向低碳轉型

菲格雷斯憶述於 2010 年初接手《公約》執秘一職時正值哥本哈根會議(第 15 次締約方大會,COP15 )的慘敗六個月後,期時國際氣氛低迷,「很多人說全球應對氣候變化的方案太複雜、成本太高昂了,對全球協議不抱寄望。我也一度有相近的想法,但我隨後改觀,因為我相信這個世界的確需要一個全球框架。這個框架單獨而言並不足夠,但卻是必要的。而《巴黎協議》能夠承受時間與政治的考驗,緊隨全球經濟低碳轉型的步伐。」

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但特朗普已於上周六宣布退出《巴黎協議》,並停止履行注資「綠色氣候基金」(Green Climate Fund) 的責任,令外界擔憂美國的氣候政策開倒車,會令本已被學界視為「lost cause」的「全球限升溫不超過攝氏 2 度」之法定目標淪為一紙空言。目前,各國為此法定目標建擬訂三年路線圖,確保全球氣候應對行動能在 2020 年《巴黎協議》正式生效、取代《京都議定書》之前邁向正軌,並奠定長遠減排發展路徑。

據估計 ,目前已有 147 個《公約》成員國確認為《巴黎協議》締約方,共覆蓋逾八成全球碳排量;若美國退出,《巴黎協議》覆蓋的碳排量則會大幅下跌至全球 65%。美國在減緩氣候變化的角色,可想而知。

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「作為經濟大國,美國退出氣候領導,將使本屆政府在國內外失去公信力,這無疑是令人憂慮的。但我們必須把美國聯邦政府,與美國的地方政策及經濟誘因分開來談。事實上,特朗普的決定已在美國國內引起很大的異議。」菲格雷斯說。

「而目前美國經濟很大程度上都在往低碳轉型的軌跡發展,這個方向不會受特朗普的決定影響。有聲音指出美國在缺乏聯邦政府的支持下仍能實現減排26%至28%的目標,但目前一切估算難以確知,相信兩至三年後我們可以更準確地審視其實際影響。」

菲格雷斯的說法早已有經濟數據支持,去年美國前氣候變化特使珀欣 (Jonathan Pershing) 在摩洛哥馬拉喀什舉行的氣候大會上曾提及,美國國內商用供電規模的太陽能技術成本在 2008 年至去年已下跌近 65% ,意味「引入太陽能設施是出於經濟誘因,不是單純政策主導、政府厚此薄彼的結果。」

菲格雷斯更引述匹茲堡市長 Bill Peduto 早前公開反駁特朗普宣稱「當選是為了代表匹茲堡,而非巴黎」的例子:「匹茲堡在過去曾是美國煤都,後來逐漸轉型,如今則首次宣布要在 2035 年前實現 100% 使用再生能源…而這只是眾多例子之一。」她續說,「這是為甚麼我在出任《公約》執秘時非常著重推動聯邦政府以外的持份者的支持與協作。」

Simoluu / flickr

Simoluu / flickr

美國退場的迷思與事實

但菲格雷斯澄清,美國要正式退出《巴黎協議》尚待數年生效,特朗普目前的公開發言僅是一個「政治行動」,並沒有法律基礎。由於美國政府已於去年九月、亦即換屆前正式確認為協議締約國,協議並於同年十一月初生效,按法定程序美國需要等待三年才可以正式宣布退出,「那即是最早 2019 年 11 月 5 日,而宣布後則要多一年、即 2020 年才能正式退出」。

她更指出,這個時間與美國來屆總統大選不謀而合,是個「有趣的巧合」;屆時,氣候議題會在美國政情上佔有多大份量,則是後話了。

現時,美國退出《巴黎協議》其中一個具體的潛在影響,在於美國料將停止履行向《公約》秘書處注資以支持其常規開支的法定責任;這促使前紐約市長彭博於日前宣稱會帶頭撥款,支援《公約》的持續運作。

菲格雷斯亦坦言,美國一旦停止注資「綠色氣候基金」,意味美國原定 30 億美元的承諾注資額將有高達 20 億美元的落差,如何填補這個融資缺口,仍是未知之數。由於這筆原定注資額將有一半用於氣候調適項目(climate adaptation),這對急需財政支持的發展中國家甚至面臨沒頂危機的「高危」島國來說,影響將不堪設想。

中國領導潔能技術 惟監管能力生疑?

美國退場,令外界更加觀望中國可以與歐盟聯合填補這個領導真空。菲格雷斯強調,中國的氣候領導與美國的政治決定無關,「中國在推動低碳轉型上的努力已經持續經年。中國在全球太陽能市場居首,其次是風能技術,也是全球綠色融資的重要推手,全因中國意識到這最終是對本國經濟發展與創造就業有利的措施。」

被問及關於中國來年推行的全國碳交易市場時,她亦提及中國吸收了先前在七個城市的試行計劃的經驗,相信中國的監管機構有能力逐步擴大碳交易機制的涵蓋範圍與市場實效。據估計,中國碳交易市場開放後,交易量會比歐盟的「排放交易體系」更加可觀。但有論者指出,試行計劃反映中國並未掌握碳權交易的市場機制特質,也缺乏金融中介持份者的參與,成效未彰。

而月前傳媒報導,中國政府環保部指出全國六個主要城區與省份有近三分一企業涉在排放報告上造假,令外界再次質疑中國政府的空氣污染管制措施徒具虛名、難以實現。菲格雷斯對此則小心翼翼,未有直接回應中國的監管問題。

不過她指出改變是可見的:「從前要各國聯合應對氣候變化不是容易的事。但隨著時間過去,《巴黎協議》的 148 個締約國全部都意識到落實低碳轉型是符合本國利益的方向,有利經濟、就業、能源自主、糧食保障與公共衛生等範疇。」

菲格雷斯同時重申《巴黎協議》的一個主要原則,是強調締約國需要的靈活性安排。此原則在《巴黎協議》通過之初,曾被部份專家與環團狠批為徒具空洞承諾卻缺乏法律約束力的騙局。

但這些論者往往忽視了一個重要的現實:要避免《公約》不再重陷《京都協議書》的僵局,由上而下的規範形式是必須摒棄的。《巴黎協議》的成功,正正在於它考慮到各國國情有異,容許國家自行制訂減排計劃(即「國家自訂減排貢獻」,intended nationally determined contributions, 簡稱 INDCs ),由此增加締約國的落實誘因。

菲格雷斯說,這也是為甚麼《巴黎協議》同時強調落實、審查、匯報等程序的效率與透明度。

香港有望成全球低碳城市示範?

最後,菲格雷斯不忘提及香港推動城市轉型的先行角色,特別是在建造業與樓宇管理的層面。除了節能與電子化能源管理技術,香港的業界料將引入更全面的規劃原則,增加城市的整體宜居程度。

香港環境局早前表示《巴黎協議》適用於香港,並會積極推動落實於 2020 年將碳強度從 2005 年水平減半的目標。

「香港的可供發展的土地有限、城市空間人口密集,樓宇發電佔全港碳排量逾六成,這令香港有潛質推動在建造業與樓宇管理引入減排或節能技術。」菲格雷斯表示,「我個人非常寄望,香港能長遠訂立全球城市的減排標準與『智能城市』典範。」

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