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澳門輕軌世紀大白象 五百億埋唔到單

2018/9/13 — 18:25

圖片來源:論盡媒體

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澳門審計署公佈《輕軌系統─第四階段》專項審計報告,披露澳門輕軌第一期(澳門線 + 氹仔線)原訂 2011 年投入運作,但工程一再延誤。輕軌系統截至 2017 年 12 月,只完成了氹仔線 9.3 公里的土建工程,佔輕軌一期建設規劃的規模的 44.28%,而澳門線則只開展了媽閣站的前期工作。至 2016 年底,澳門運建辦對輕軌系統重新規劃,訂定短、中、遠期 11 條輕軌走線,原輕軌一期的氹仔線及澳線分別被安排為短期及中期規劃。然而,除了短期規劃的條走線預計最早於 2026 年完成外,其餘中及遠期規劃走線未訂定任何完成時間。

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運建辦訂定短、中、遠期 11 條輕軌走線當中,只有 8 條走線有估算,涉及金額已經超過 500 億澳門元。此外,截至 2017 年 12 月 31 日,輕軌系統累計共有 252 項工程及服務判給,總判給金額約為 132.73 億澳門元,當中有 3 個主要的合同曾作修改或解除,涉及的額外開支及損失總金額約為 17.26 億澳門元。

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澳門審計署指出,根據運建辦於 2016 年所提出的短中遠期規劃,輕軌系統將分為 3 個階段,共 11 條走線。然而,作為如此重大的方向性決定,運建辦於 2016 年呈交上級審批的建議書中,既沒有每條走線的初步估算資料,甚至整個輕軌項目合共 11 條走線的粗略整體造價亦欠奉。在此情況下,除了不利於對經濟效益進行考量,亦令決策者無法掌握將來大概的財政負擔,難以確保符合《基本法》量入為出的原則。

再者,路線的規劃有其科學性及關聯性,在合理規劃之下,不同路線之間通過協同效應的配合才能產生「1 + 1 > 2」的經濟效益;反之,若然日後發現財政上難以負擔,而取消或長期延後個別走線興建的情況下,對輕軌經濟效益的負面影響亦都會呈現「2 - 1 > 1」的情況,這樣更會令澳門政府陷入一個進退失據,甚至騎虎難下的困境。因此,於可行性研究或整體規劃階段,一個粗略的估算極具戰略意義。

審計署又認為,隨著項目進行而掌握更多資訊時,應適時作出估算更新,以便得出一個較為準確的估算,作為工程造價監控的基礎。

報告較早前己呈送澳門行政長官,公眾可於澳門審計署網站下載報告全文,或於辦公時間到審計署免費索閱。

審計署狠批運建辦成輕軌延誤源頭

審計報告發現,氹仔線 3 個工程分段於動工後曾多次獲批准延長工期,其中更有獲延長工期超過一倍。審計署從氹仔 3 個工程分段的延長工期申請中,抽取延期日數較多的里程碑為個案進行探討,當中發現運建辦在延期申請的審批分析工作以及協調管理工作方面存在嚴重缺失。審計署狠批運建辦未有全面履自身職責,導致自己成為工期延後的源頭。而有法不依、有錯不罰,不遵循國際慣常的大型公共工程監控及管理方式行事,令輕軌工程一拖再拖,一錯再錯,工程投資與工期都完全無法控制在當初所批准的計劃內。

審計署表示,輕軌工程的預計完成時間已多次延後,工期延誤是一個問題,但批出太多延期亦是一個問題。基於不可抗力因素(天雨、颱風等)所導致的延期申請只佔非常少數,因此,輕軌是否出現了如此多不可避免的因素需批准延期,審計署提出強烈的質疑。

對於可引致延期的事件,工程業界國際標準重視作出預先警告,及要求承建商於知悉事件後的 28 日之內作出通報,而工程業界的一般做法可以更為嚴格。至於澳門法例以及輕軌承攬規則亦有相關規定,要求承攬人在知悉事件發生後 5 日內通知定作人。有關做法有利於掌握當時實際情況避免日後爭拗,亦可即時管控問題避免造成不可逆轉的事實。然而,運建辦對此未有重視,報告揭露一宗個案,因交通指示牌阻礙施工,承建商在超過 6 個月後才作出通報,最後更發現只需要使用一台較小機器便可解決,可見倘能及早處理絕對可減低對工程進度的影響甚或無需延期。

報告又反映運建辦沒有就延期的分析審批妥善把關,在一宗關於有關橫琴線接駁位欠缺橋墩及底部結構設計的個案中,按推斷影響施工的時間應該大約在 2013 年 4 月,但運建辦在未有詳細說明之下,卻批准影響日期由 2012 年 10 月開始計算,增加了獲批准延期日數。此外,運建辦的延期分析亦令人質疑有關決定的合理性,當中未有提及發給承建商的警告信所反映的承建商投入人力不足、管理混亂而導致大部分時間均沒有人員施工,工程處於停工狀態等問題。

在前期協調管理方面,在一宗關於被另一項公共工程的臨時辦公室佔據了輕軌施工場地的個案中,運建辦僅在動工 4 個月後才發公函予有關部門正式要求遷離,最終導致相關的里程碑延誤近一年。而在場地明顯受阻不具條件移交下仍簽署動工筆錄交場,其後又因場地移交問題批准延期申請,反映運建辦在工程動工前未有積極進行協調。

審計署表示,延期申請管控機制問題沉積己久,雖非源自於運建辦,但已為澳門公共工程帶來嚴重的影響。過往工務部門曾公開表示本澳公共工程並不流行「罰文化」,並承認沒有執緊程序是不好的文化。在這種習非成是的歷史因素下,作為罰款基準的把關 — 延期申請管控機制,從今次番計發現所見,的確難以獲得應有的重視,而這也是輕軌工期延後問題的其中一個重要原因。至於沒有做好基本協調管理工作而導致自己成為工期延後的源頭,則反映運建辦未有全面履行自身職責。

審計署批評,運建辦以不嚴謹、不積極的方式協調工程,怎麽可能會推動監理公司嚴格審查相關日數並協助構想不同施工計劃及方案以節省時間?正因為從協調部門開始一環扣一環的失誤、延期、有法不依、有錯不罰,不遵循國際慣常的大型公共工程監控及管理方式行事,令輕軌工程一拖再拖,一錯再錯,工程投資與工期都完全無法控制在當初所批准的計劃內。

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營運費每年至少逾 9 億 審計報告︰輕軌效益值得深思

審計報告表示,澳門輕軌系統工程一拖再拖,一錯再錯,工程投資與工期都完全無法控制在當初所批准的計劃內。輕軌系統有否紓解交通擠塞的成效以及經濟效益都值得深入研究。運建辦主導超過十年的輕軌工程投資金額不斷增加,工期不斷延長,管理成效不彰,未來要花費多少人力物力至今仍未能明確公佈,基於欠缺全面客觀的計價過程和開支預算,以致難分析建設輕軌是否物有所值。

審計報告指出,將營運的氹仔線總共投入約 108 億澳門元建設費,當中作為「基本消費」的車廠、行車系統、車卡(考慮到目前車卡承載量已遠超氹仔線客量)等合共約 56 億澳門元,並投入約 13 萬平方米的土地資源。至於 11 個車站及路軌建設則約 52 億澳門元,平均每個站約 5 億澳門元。至於每年平均超過 9 億澳門元的營運與維護費用,當中多少是「固定消費」,多少是因應營運量的增加而需加馬上增加,現階段是不得而知的。以運建辦目前所制定的方案,輕軌的效益確實存在一些值得深入研究的問題︰

  • 將來輕軌每年投入至少超過 9 億澳門元營運,會解決多少交通問題?是否具備經濟效益?
  • 長遠而言,若需要通過完成餘下的全部或大部分建設才能夠實質上有效紓緩交通擠塞的問題,涉及的投資量將有多大?
  • 日後的營運及維護費用需要多少錢?是否已經過科學分析及具備經濟效益?
  • 此外,按照現時的規劃,需要到那個節點,到甚麽時候才能夠實質上有效紓緩交通擠塞的問題?為此,需要指出的是,到達那個節點所的期間越長,需要的時間和公帑則越多。

按目前規劃,短期路線預計在 2026 年前完成,中期路線的興建則遙遙無期。值得注意的是,按照估算人流最多的區域最多應是原第一期澳門線。如果輕軌系統是以紓解交通擠塞為首要目標,運建辦為何會將人流最多,最能夠產生協同效應的原第一期澳門線,大幅向後延?而運建辦至今亦從未對外公佈東線是經第四條踦海通道或是另建一條跨海通道,故其不確定性亦是否會太大?此外,若說原第一期澳門線路線的重新規劃設計存在較大的難度,但構成有關難度的因素理論上不會隨著時間而流逝而消失,甚至情況有機會變得更複雜。

此外,關於內港線的施工可行性,也是值得注意的問題。考慮到計劃中的防洪措施建設,且內港一帶地理位置狹窄,所規劃的內港線是否具備技術可行性,現在是否已經具備可行的技術方案?將來有可能採取的技術方案,其造價會否非常高昂?這一系列問題倘若未經過科學論證,日後是會令庫房付出高昂代價的。

在另一方面,既然決定大幅延後原第一期澳門線的興建,為何決定馬上興建媽閣站?按運建辦現時規劃,從媽閣站連往澳門半島其他地方的路線,目前還是完工無期,可以預見在未來多年,乘客以輕軌從氹仔到媽閣後,只能轉乘其他交通工具。目前媽閣往下環、沙梨頭方向,往南灣方向等,均經常出現塞車,市民可從離島直接前往目的地,而無需到媽閣轉乘,徒添路面擠塞。由於可見,媽閣站的客流量有可能被高估,這樣的安排可帶來的經濟效益亦相當有限。再進一步分析,若內港線的建設方案存在較大變數,如令運建辦已決定先行媽閣站,將來路軌的接駁上是否已具備全面可行的方案?媽閣站接駁澳門半島其他地區的路線造價是否已經過詳盡的論證和合理的預算?

審計署批評,由於運建辦一直沒有堅定地貫徹執行推動輕軌工程的職責,其整體計劃便不時因應不同階段的社會需求而作出調整,令自身陷於被動,也令更改路線方案的討論沒完沒了。在另一方面,運建辦對輕軌工程的整體計劃及主要訊息如規劃設十、審批程序、工程招投標、設備材料採購、工程施工、設計變更、價款結算、竣工驗收、運營維修管理等都只以零散的方式公佈,甚至在出了問題之後才被動地談及,欠缺全面準確的主動發佈訊息機制,令社會各界對於這項長期佔用路面的公共工程感到難以理解,無所適從,缺乏信心。

審計署表示,經過四次跟蹤審計所反映的情況,澳門政府在 2007 年提出輕軌造價 42 億澳門元,歷經多年,因種種未如理想的工作安排而影響工程進度,運建辦至今仍無法明確計算出整體工程造價,且傾向以「邊做邊改」、「判給後才公佈造價」的方式,製告「從來無講過起輕軌用幾錢」、「沒有超支」的表面現象,長期逃避交代整體計劃的詳情,結果令輕軌工程脫離了成本管控的合理範圍。事實上這項由運建辦主導超過十年的工程投資金額不斷增加,工期不斷延長,管理成效不彰,未來要花費多少人力物力至今仍未能明確公佈,基於欠缺全面客觀的計價過程和開支預算,致使無論是公眾還是決策者都難分析建設輕軌是否物有所值。

在輕軌系統邁向下一階段之際,把握最好的時機,進行中期檢討,參考國際大型工程行為有效的方法計算出造價,負責任地做好整體規劃,為輕軌工程的未來跟進方式及科學決策提供更全面的資料和理據,開誠佈公地解釋社會各界提出的質疑和憂慮,切實吸取教訓,為下一階段的工作制定合乎常理的計劃,並追回配合特區整體交通政策的進度。此外,所有工務部門都應該以輕軌工程所出現的各種問題為借鑒,認真檢視公共工程的不足,杜絕類似問題再發生,挽回公眾的信心。

 

原刊於論盡媒體

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