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同在「一國兩制」下,為何香港和澳門在政治穩定上差異明顯?

2017/6/13 — 14:55

愛瞞日報製圖

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【文:澳門學16號 - macaology】

香港和澳門雖然只是「一河之隔」,然而長久而來研究港澳的政治學者均指出,兩地的政治文化和生態存在著頗為明顯的差異。比如說遊行數量,香港在1997-2011年間的遊行總數超過4萬次,難怪有研究形容香港為「示威之城」。而澳門每年雖然在「五一」和「回歸日」也有定期遊行,但規模和數量均無法和香港相比。至於由政制改革引發的示威,澳門更是一次也沒有。自然的,澳門社會當然要比香港看起來「穩定」得多。

如何解釋澳門和香港在政治穩定上表現出明顯的差異呢?即將發表於學術期刊《Asian Survey》上的論文「Macao and Hong Kong, Convergence or Divergence? The 2014 Anti-Retirement Package Bill Protest and Macao’s Governance Crisis」嘗試給出答案。這篇文章的核心論點是:港澳在政治制度上存在相似的問題,因此澳門社會並非對政府施政毫無怨言。澳門之所以能長期維持穩定,主因是澳門的社會動員能力低於香港。與此同時,澳門政府對社會的控制能力亦遠較香港政府為強。

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澳門並非不存在管治危機:以2014年反離補法案遊行為例

從政治制度的角度而言,澳門和香港存在不少相似地方。兩個城市都有作為殖民地的歷史經歷,葡萄牙和英國也運用了相似的管治手段——即「法團主義」(Corporatism)。回歸後,《基本法》和「一國兩制」使這種政府——社會關係被保留下來。按照Philippe Schmitter那篇經典的「Still the Century of Corporatism?」論文裡的觀點。「法團主義」既可以存在於民主政體,也可應用於非民主或者說威權體制內。然而,存在於威權體制的社會因為缺乏制度化手段去約束政府權力,「法團主義」很容易演變成一種政府和社會精英之間的合謀關係(collusion) 。正如近年一些香港政治學者(比如香港教育大學的方志恒)指出「政商合謀」是引發香港管治危機的制度性原因之一。可以預期澳門在相似的政治制度下會存在同樣的問題。

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為了說明這點,筆者在論文裡以發生於2014年的反離補法案遊行作為分析案例。這次事件之所以值得關注是雖然澳門並不缺少遊行示威,比如說每年的五月一日和十二月二十日回歸紀念日都會有慣性的遊行示威。但像反離補法案這樣由特定社會議題引發的多達2萬人參與的大規範示威,則是回歸後的首次。有著特殊的分析意義。

離補法案的全稱為《候任、現任及離任行政長官及主要官員的保障制度》。法案的目的是厘清澳門行政長官和主要高員離任後在社會保障上的具體規定(相關制度安排在回歸後還處於空白狀態)。法案最具爭議性的地方在於對行政長官「離任月補償」和「刑事豁免」的規定,前者容許任職滿五年的行政長官離任後每月收取相當於在職薪酬百分之七十的津貼直至重新從事私人業務工作為至。後者則規定行政長官任職期間內不適用於刑事程式。上述兩項規定引起了社會廣泛爭議,原因是行政長官的月薪已經高達澳門元27萬,待遇水準甚至超過不少國家和地區的元首。雖然待遇優厚,澳門政府亦未能有效回應房價過高、公共房屋供應停滯和交通擁擠等社會民生問題。法案裡容許行政長官離任後繼續享有高額津貼,市民自然不滿。而「刑事豁免」的規定則勾起澳門社會對2006年前運輸工務司歐文龍貪污案的不愉快回憶,認為法案等於給予官員「免死金牌」。

在缺乏社會共識的情況下,澳門政府仍然決定將離補法案交予立法會於2014年5月27日進行細則性表決。考慮到澳門立法會目前33位議員中,除了少數幾位議員外,幾乎都是「建制派」(以間接選舉和官委方式產生)。法案有極大機會通過。2萬澳門人唯有上街抗議,逼使澳門政府撤回法案。

反離補法案遊行說明了兩點問題。首先,正如比較政治研究裡對威權政體的分析所示,領導人基於管治原因需要拉攏社會精英。因此商人作為社會的精英群體長期以來都是政府的重要夥伴,「政商合謀」的出現也就變得理所當然。這使政府在施政上容易偏向商人群體,甚至可能以追求政府官員自身好處為目的,亦要以損害社會的整體利益作為代價。這次事件說明了「政商合謀」同樣是引發澳門管治危機的制度性原因。其次,反離補法案遊行顯示若議題能觸發廣泛社會不滿,澳門也具備大規模社會動員的可能,即便目前澳門的社會運動頻率遠低於香港。

港澳不同在什麼地方?

在比較案例分析中,假如兩個案例存在非常相似的性質,但產生了不同的結果,那麼兩者相異的地方很可能就是解釋結果差異的原因。比較港澳的所有差異自然是不可能的任務,但是運用理論框架則可以大幅簡化需要比較的因素。德國學者Gerschewski認為威權政體的政治穩定取決於三個基本因素:合法化(legitimation),精英協同(co-optation)和壓制能力(repression)。在「一國兩制」下,港澳行政長官的合法性來源來自中央政府和本地精英的支持。精英協同在港澳的表現方式則為「政商合謀」。港澳在政治穩定上的差異因此可以用兩地政府在壓制能力上的差異進行解釋。

壓制能力又涉及到兩個維度:社會動員能力和政府的社會控制力。

澳門的社會動員能力較香港低的一個主要原因在於前者缺乏強烈的本土認同感。香港大學民意調查計畫是少數對港澳居民國族認同進行長期調查的機構。調查資料顯示認為自己屬於所謂「廣義香港人」(香港人+中國的香港人)的市民數量相對於「廣義中國人」(中國人+香港的中國人)在2008後不斷上升,目前兩者的比例約為6:4。香港的本土認同建基於所謂的「香港核心價值」,這容許香港人建構出一個文化上的「他者」,作為反抗物件,進行社會動員。在香港近年重要的政治運動裡,比如2012年的「反國教」、2014年的「雨傘運動」和2016年的立法會選舉,都能看到本土認同作為一種社會動員機制展示出的強大力量。澳門並沒有這樣的文化資源,這或許可以解釋在類似調查中為何「澳門人」和「中國人」的認同度長期非常接近。這也決定了澳門的社會動員只能是基於政策議題(issue-oriented)。正如本文之前的分析所示,由於像離補法案這樣能引發社會廣泛不滿的議題極少,澳門沒有可以持續大規範地進行社會動員的機制。

在政府對社會控制力的維度上,港澳的情況則恰好相反。澳門由於市場過小和產業單一的經濟結構,一方面限制了專業人士的數量和發展機會,使本地公民社會長期處於未發達的狀態。另一方面,基於財力原因,澳門政府自然而然的成為了諸如大學教師、記者、公務員、醫生等專業群體的主要雇主。剩下像銀行和博彩等行業由於生意原因,亦需要和政府保持良好關係。而由於缺乏制度的保護和多元的謀生空間,最終必然導致異議者(dissident)在澳門需要承受更大的心理和生存壓力。同時也意味著澳門政府有更多手段去懲罰異議者。這些懲罰往往是「柔性」的經濟制裁,並不涉及到運用武力。一個例子即為澳門的老牌民主派議員吳國昌。上世紀八十年代他曾經是澳門中國銀行僱員,由於政治取向而被解僱。可以想像假若沒有當選成為議員,在「地方細,又人際關係複雜的」澳門,再次就業恐怕要面對不少困難。香港,目前為止還甚少聽聞有類似的案例發生。

特定政治現象的出現往往是多種結構性因素在長期交互作用下造成的結果。基於上述提及的港澳差異,即便澳門在政治制度上存在和香港一樣的問題,在可預見的將來澳門也不太可能「香港化」。

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參考文獻:

Ieong, Meng U. "Macao and Hong Kong, Convergence or Divergence? The 2014 Anti-Retirement Package Bill Protest and Macao's Governance Crisis." Asian Survey 57(3), (2017):504-527.

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