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獵雷艦衝擊,總統流失話語權?

2017/11/9 — 14:05

圖右下:永豐級獵雷艦;圖左:永靖級獵雷艦;圖右上:永靖級獵雷艦,資料圖

圖右下:永豐級獵雷艦;圖左:永靖級獵雷艦;圖右上:永靖級獵雷艦,資料圖

海軍獵雷艦案風波愈演愈烈,10月13日賴清德在立法院答詢說處理獵雷艦案,將啟動司法和讓造船計畫有機會可以走下去雙軌並進。意思是司法和紓困並行。17日賴清德改變口氣說承諾,必要時會壯士斷腕,與慶富解約並查處相關人員。 

同樣17日,立法院財政委員會決議成立「獵雷艦案真相調閱專案小組」,跟著,外交及國防委員會也決議成立調閱小組。然而情勢急轉直下,25日主辦新台幣205億元聯貸案的第一銀行宣告慶富違約,27日賴清德表示,全面徹查處理慶富案,沒有上限,11月2日行政院公布99頁詳細的行政調查報告,和15頁簡要說明,承認國防部採購有五大重大缺失,一銀主導聯貸也有五大缺失,還提出五個改進方向,另外還有慶富資金流向不明及疑似行政高層施壓等問題。 

行政院一改過去作風,動作快如迅雷不及掩耳,不等立法院委員會調查前就公布調查報告,動作這麼快,是因為行政院早10月17劍及履及成立了「獵雷艦專案調查小組」,由副院長擔任召集人,成員有政務委員和法務部、金管會、工程會、財政部及經濟部官員,兩個星期中密集進行調查,節奏緊湊。 

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總統府話語趕不上政院行動 

持續近一個月獵雷艦案發展過程中,眾人注意力聚焦行政、立法間不容髮的密集互動,竟像渾然忘了依兩蔣留下來的慣例國防外交兩岸是總統專屬的大權,忘了歷來總統對兩蔣在威權時期留下來的總統專屬權都非常在意。總統專屬權涵蓋外交、國防和兩岸。蔡總統曾透過中央社專訪提醒賴清德兩岸政策「賴院長是一個有經驗的人,也應該知道分際。」兩岸固然被當作總統專屬權,而國防權更是專屬權中的專屬權。不料在獵雷案風暴中,除了先後兩位總統都被透露曾把慶富的陳請函轉給國防部外,並沒看到總統對處置獵雷艦有受到什麼特別注意的措施或話語。(自由時報/獵雷艦案〉慶富也曾向蔡英文陳情 兩次內容均以密件轉發)這理當令人意外,然而更令人意外的是大家對總統的作為似乎並不感到意外。 

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總統任命賴清德當行政院長時,念茲在茲的是總統的話語權和舵手地位,她在別出心裁的院長布達的儀式中的發言;或是在中央社專訪特別強調「畢竟我是民選的總統!」、提醒賴清德「應該知道分際」、乃至表示希望成為第一位到立法院做國情報告的總統等等說法裡,在在流露她掌握話語權的強烈意願。 

然而現在不只像一例一休、「五缺」議題等等內政問題,總統府不再頻頻發言指導,以致於在運作上被稱為「傾向内閣制的雙首長制運作」;甚至依法國體第五共和體制,在「總統保留權」部分的重大國防案件中她都像馬總統2008年剛上台時說「退居二線」一樣在話語上髙度自我設限—要注意的是,馬總統當時說的退居二線還只是指內政方面居二線,並不包括國防外交兩岸這一個領域。 

總統話語權流失的表面原因 

總統在話語權上這樣地自我設限,一般研判有4個原因: 

1,在林全內閣時代,由於總統對行政院過度的介入,雖然讓總統府充分展現話語權和主導權,但是付出了施政凌亂的代價,總統滿意度信任度一齊崩潰;現在總統府不積極介入政策運作和不展現話語權後,行政院決策執行頓時明快,施政評價上升,總統的聲望反而水漲船高。 

2,長期以來,學界和不分藍綠立委只要在野都嚴厲批評「總統把手伸進行政院」,如今賴清德施政受到肯定,甚至幾乎所有的綠營立委也一改傳統強烈希望總統不必把手伸進行政院。 

3,歷次民調人都發現民眾一面倒不支持總統強力介入行政院運作。 

4,賴清德決斷迅速敏捷,但是總統凡事斟酌再三,於是要介入或鋪展話語緩不濟急。 

總統話語權流失深一層的制度性原因 

然而這4個原因其實是很表面。深一層的,還有制度面的原因: 

首先,雙首長制雖然總統和總理分享行政權,但是在國家機關的設置上,除了極少數如國安局、中研院、國史館之外全部配置在行政院底下,中央政府99%的預算也編列在行政院的各部會之下,總統府的預算案或總統主管機關的法律案,總統甚至都沒有提案權,必須透過行政院向國會提出,總統的重要人事任命和政策也幾乎全都要行政院長或部長的副署。這些規範,使得縱使總統直選了,大家也接受他是大總統了,但是總統並沒有辦法直接統治國家,總統的意志仍然必需由行政院領導各部會替他貫徹。法國舒緩一般雙首長體制總統意志不能直接貫徹的緊張,透過的途徑是讓總統例行性地主持部長會議。 

然而我國1996年修憲時,在李鴻禧領導下,民進黨內部形成了強烈的「反總統擴權」的主張,所以總統主持部長會議的內容就被排除了。(註1) 

在總統不能主持部長會議的體制安排下,一旦重大事件發生,一方面,總統如果要強力主導,行政院也難以如臂使指一樣迅速應變;另一方面行政院長若要迅速應變勢必無法事事請示總統;再一方面行政院長一旦「不得不」迅速決定,總統勢必疲於追蹤。換句話說,除非總統守住準內閣制精神,不頻頻介入行政院政務,否則怎麼樣做施政都難妥善而有效率。 

其次,民主國家行政立法的互動和朝野政黨的互動必定是政治運作的雙軸心。雙首長的體制,總統被放在兩個軸心之外,要掌握動態比起行政院長,甚至議會黨團往都要事倍而功半;總統若要事事強力介入,權力運作的介面和流程勢必複雜化,而決策執行的品質和效率勢必受到傷害。 

第三,在行政院必須不斷地緊密地和國會互動時,雙方透過國會這一個平台「講話」(註2)是施展話語權的最佳途徑,但是總統沒有辦法使用這一個平台,於是總統固然在選舉過程中獲得壟斷性的話語權,但是一旦選舉結束,政事正常運作,話語權勢必逐漸轉移。 

第四,法國除了賦予總統主持部長會議的權力之外,憲法還賦予許多足以抗衡國會的能力,例如,主動解散國會、法案和條約的覆議權和交付公投的權力、否決部長會議通過的條例和命令權再加上強大的行政保留權以及總理的質押政策要求國會信任投票權等等,而這些法國總統所擁有的權力我國憲法都沒給總統。 

由於在政策面,總統的權力在制度上受到這樣的限制,因此,2001年在朝野爭議總統的權力時,我認為當時陳總統雖然辛苦但是仍然能勉強挺住,關鍵除了他強大過人的意志力外還有3個非制度性因素的支撐:1,兩蔣建立起來的強勢總統主導政局的憲政慣性;2,人民在大選時展現的對政權輪替的高度期望墊高了他主政的正當性;3,外有強敵的國家處境使領導人可以凝聚國民的支持。有了這些條件,他雖然以39%選票當選,但就職時居然贏得了82%的民意支持。
表一、台灣、法國、愛爾蘭三國總統權限比較表然而當時仍然大膽的預測:從長遠看,制度的作用力是恆久的;某些非制度性的因素則會隨著時間消退,而終將使我國的雙首長制傾向內閣制,只是總統權力的消退需要時間,並非即刻性的而已。(註3) 

表一、台灣、法國、愛爾蘭三國總統權限比較表

由於總統要強勢作為,欠缺制度性的支撐,制度甚至對總統意志的貫徹處處產生蔡總統在去年民進黨黨慶時給黨員的信中說的「憲政體制的羈絆」。(創黨三十週年蔡英文主席給民主進步黨黨員的信)於是民眾對陳總統的82%的高支持度迅速流失,最後成為10%總統,此後,馬總統的下場也如出一轍。這樣不幸的憲政經驗,終於讓蔡總統決定要修憲。 

那麼台灣的體制將何去何從? 

我國體制是雙首長制或是叫半總統制,這一點,民眾看法非常紛歧,依九月美麗島民調發現,26.3%認為是「內閣制」,21.5%認為是「總統制」,18.7%認為是「雙首長制」,未明確回答的比例也達33.5%(美麗島電子報/吳子嘉:逾6成民意,挺蔡總統推動憲改) 。儘管如此,學術界幾乎沒有爭議地認為我國體制是向總統傾斜的雙首長制,或者叫半總統制中的「總統國會制」;而且還認為趨勢是仍然一步步朝著大總統制的方向走下去,和我在16年前的預估完全背道而馳。然而,過去雖然是朝大總統方向走,但是現在運作上畢竟已經呈現了和「總統國會制」背道而馳的「總理總統制」或則是「準內閣制」的現象了。 

那麼未來的走向呢? 

依國際的經驗,雙首長制體制轉變成純粹總統制或純粹內閣制的極少,至於一旦發生變動,在西歐,除了法國,雙首長制全朝內閣化的方向走;加入歐盟的後列寧主義國家也大體如此,那麼台灣究竟要按幾乎清一色的西歐國家模式走還是尾隨法國, 甚至進一步比法國更大總統化? 

台灣既然已經朝大總統化的方向走了近20年了,那麼是不是證明權力總統化註定是一條不歸路了?但是假如真的這樣,那最近準內閣制的運作又到底是怎麼回事?是偶然的意外,還是在總統化的威權慣性消褪以後的必然?將來會不會內閣化逐漸形成新常態,這既有趣又非常嚴肅的憲政課題,必須進一步探討。(總統困境之二)

 

註:

1.當時情景很詭異。李鴻禧原來主張內閣制,但是他當時堅持總統既然直選,就必須採取總統制,絕對不可以採用法國體制,或雙首長制,因為他認為法國體制是超級大總統制。在這樣的強力批評下修憲時放棄了法國制中總統主持部長會議和主動解散國會權等的配套。李鴻禧教授等人這類似寧可玉碎不求瓦全的堅持,造成的結果是陳水扁當選後執政時障礙多多。 

.國會,Parliament,原意就是講話,言說。 

3.林濁水,2001/05/20,<憲政制度——朝野認知落差造成困局>,<中國時報>。另外學者蘇子喬也認為長遠之後,台灣會朝內閣制方向傾斜,但是他的理由和我的不同。

原刊於美麗島電子報

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